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  完善养老保险顶层设计 市场预期名义账户制有望提速

  杜丽娟、索寒雪

  “养老保险体制改革变成了一个不可回避的问题。”在去职财政部部长半年后,楼继伟发出了这样的感慨。作为全国社保基金理事会理事长,在中国财政学会2017年年会上,楼继伟坦言在财政部的三年部长任期内,一直想着如何推进养老保险体制改革。

  不过对于这一历史性遗留问题,三年时间显然不够。特别是养老金个人空账规模的持续增大,说明持续十多年的做实个人账户试点工作需要进一步思考。

  在此背景下,完善名义账户制成为养老保险在顶层设计中的一个内容。值得注意的是,名义账户制并不等于空账运行,而是一种可选择的模式,多位市场人士预期,随着个人空账规模的增大,名义账户制改革有望提速。

  空账不可避免

  以社会统筹基金和个人账户基金为主要内容的“统账结合”养老保险制度,正面临着日趋严重的老龄化问题的挑战。

  4月27日,一位地方养老系统人士告诉《中国经营报》记者,当前养老保险社会统筹基金入不敷出、财政又不能完全承担的情况下,政府只好挪用个人账户资金,这是导致个人账户“空账”运行的一个主要原因。

  人社部社会保险事业管理中心报告显示,2015年全国个人账户空账规模已经超过了4万亿,而2004年的个人账户空账为7400亿。十年时间,空账数字实现近6倍的增长速度。

  同样,由中国社科院主编的《中国养老金发展报告2016》显示,2015年,城镇职工基本养老保险基金累计结余35345亿元,而个人账户累计记账47144亿元。也就是说,“即使把城镇职工基本养老保险基金积累的所有资金用于填补个人账户,个人账户仍有一万多亿元的空账,而且与上一年相比,这一缺口扩大了2334亿元”。

  据了解,累计结余与累计记账额之差,即形成了空账缺口。

  中国社科院的报告同时指出,“这一缺口近几年一直在扩大,而且有进一步扩大的趋势”。

  按照目前的估算,2016年养老保险基金的空账规模将“继续扩大。”

  与之相对应的是2010年到2015年,大部分省份的城镇职工基本养老保险基金的支付能力有所下降,其中一些省份基金累计结余备付月数出现了大幅度下降。

  中国社科院发布的《中国养老金发展报告2016》指出,广西、宁夏和黑龙江减少了超过10个月。

  由人社部出版的《中国社会保险发展年度报告2015》中也指出,黑龙江养老保险基金可支付月数为1个月。其次为新疆兵团和吉林省,分别为3.3个月和7.5个月。

  对于空账规模,中国社科院美国研究所所长郑秉文认为,当初建立个人账户的目的也是为了调动参保人积极性,目前看来这一目的基本落空,空账成为影响参保人信心的一个软肋。

  据悉,我国1984年建立企业缴费,1991年建立个人缴费,1995年统一把两种制度结合国际上的模式,建立统账结合。

  统账结合制度是把20%的统筹基金和8%的个人账户基金进行合并管理运行。尽管建立了个人账户,但在收不抵支的情况下,统筹基金严重挤占个人账户基金。

  人社部数据显示,个人账户基金从2014年的5001亿元下降到2015年底的3274亿元,账户里实实在在的资金还不到十分之一。

  2001年开始我国启动做实个人账户试点工作,在辽宁省最先试点,此后试点工作推广到全国13个省市区。根据2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报,13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金2039亿元。

  做实个人账户是指进一步区分好社会统筹基金和个人账户基金。做实个人账户后,记入个人账户基金的保险费只是个人缴纳的8%,企业缴纳的20%全部划入统筹基金。

  “做实个人账户后,由于个人账户资金不能再被借用,养老金统筹部分资金不足,财政支出压力骤增。”上述养老保险系统人士介绍。

  2016年11月13日,财政部发布的2015年全国社会保险基金决算的报告显示,2015年财政补贴收入3893亿元,比上年增加624亿元。

  在此背景下,如果要减轻财政支出压力,在不改变养老保险体制的情况下,个人账户的“空账”运行似乎不可避免。

  完善名义账户

  养老保险基金的个人账户对个人而言,非常重要。为保障养老保险基金的未来发展,业内专家曾多年提议要做实个人账户。然而随着缺口的逐步加大,一位多年呼吁做实个人账户的专家向记者表示,“现在再做实基本没有可能了”。

  “从2011年开始,我们国家GDP增速开始放缓,财政收入的增速下降,通常情况下,我们应当把做实单位缴费的工作放在财政负担还较轻、经济尚好的时期来解决。”该人士表示。

  通常情况下,在养老保险基金出现问题时,地方财政会予以补贴,但财政部下属机构曾经在县级城镇调研时发现,“有些地方养老金已经没了,穿底了”。该机构的相关负责人表示,地方财政也非常困难,“有些县里的财政连工资都发不出来”。

  事实上,在“统账结合”制度条件下,养老金的改革一直存在两种声音:是做“真金白银”的积累型个人账户,还是“记账式”的名义账户,对于这两种选择始终存着争议。

  按照十八届三中全会要求,养老保险改革的基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,完善个人账户”,文件要求一改之前相关文件中“做实个人账户”论述。

  郑秉文认为,三中全会的重要决定表明,由做实个人账户转向账户主要以记账为凭证的名义账户制度目标,这意味着统账结合的制度目标已经发生了变化。

  所谓名义账户制,其核心是职工向个人账户缴费,但是该账户没有真金白银,资金被用于当期养老金给付。同时对职工缴费进行记录,并按照一个记账利率记录收益率。职工退休时,根据缴费记录和记账利率计算养老金待遇。

  对此,中国社科院财经战略研究院研究员汪德华认为,名义账户制的好处在于政府没有了做实个人账户的财政压力,同时记录缴费有利于鼓励个人多缴多得。

  随着三中全会重申完善个人账户的要求,也意味着业界对承认名义账户制有了更多的共识。

  时任财政部部长楼继伟也以学者身份“力挺”名义账户制,中央不提“做实”而提“完善”,为个人账户转向名义账户制提供了改革的空间。“名义账户制并不等于是欠账,并不等于空账运行,它是一种可选择的模式。”

  对于个人账户空账问题,人社部新闻发言人李忠表示,所谓实账、空账,其实是相对于养老保险的筹资模式而言,对个人来说,个人账户的记账额就是实账。“下一步将结合养老保险顶层设计的研究,进一步研究完善个人账户,保证养老保险制度更加公平、更可持续。”李忠表示。

  市场猜测,在养老保险制度改革大背景下,做实个人账户显然已不合时宜,而以记账方式为主的名义账户制将在养老保险顶层设计中发挥重要作用。

  积极推进基金的投资运营

  不久前,财政部部长肖捷表示,可以明确地说,“能够保证养老金按时足额发放”。

  肖捷说,对于有一些地方出现了养老金当期收不抵支的问题,财政部和有关部门高度重视,督促当期基金收支矛盾突出的省份,完善相关制度规定,切实加强基金管理,调整财政支出结构,解决好基金缺口问题,确保养老金按时足额发放。

  “从长远来说,我认为还要进一步改革完善基本养老保险制度,坚持精算平衡的原则,做到两个确保,一是确保制度可持续,二是确保养老金按时足额发放。”他补充道。

  对于养老保险基金的可持续运营问题,不久前召开的人社部新闻发布会上,人社部新闻发言人卢爱红表示:“基本养老保险基金的投资运营工作正在有序地往前推进。我部继续会同有关部门加强对地方的工作指导,推动委托投资合同的签订。”

  卢爱红介绍称,截至3月底,北京、上海、河南、湖北、广西、云南、陕西等7个省(区、市)政府与社保基金理事会签署了委托投资合同,合同总金额是3600亿元,其中的1370亿元资金已经到账并开始投资,其他资金将按合同约定分年、分批到位。另外还有一些省份也在积极推进,做好投资的相关准备。“从目前情况看,投资进展总体顺利。”

  此外,人社部和财政部日前发布了《统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法》,明确统一机关事业单位和企业职工基本养老保险个人账户记账利率,每年由国家统一公布。

  “但是空账缺口的一万多亿,不能作为投资运营,所以损失是非常大的。”前述业内专家向记者表示。

  对于支付风险,该专家认为,由于退休人群逐年分布,并不是一夜之间所有人都退休,需要大量支取基金,现在每年需要多支付几千亿元供退休人员领取,所以短期内养老保险基金尚能应对。

  但他同时认为,养老金制度必须改进,包括全国统筹,提高基金效率,增加调剂,以及合理提高待遇,过早退休等一系列政策都需要改进。应对人口老龄化,需要有所准备。

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